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美國特朗普政府的阿富汗新戰略及中國的政策選擇

時間:2017-10-12 作者:趙華勝

2017年8月,特朗普宣布了美國對阿富汗新戰略。新戰略不是美國阿富汗戰略的根本性替換,它的基本目標和途徑與奧巴馬政府的新阿巴戰略沒有實質改變,其不同主要在策略和操作層面。不過,在阿富汗國家政治建設上,特朗普新戰略提出了一些新理念。特朗普的阿富汗新戰略對中國有利有弊。中美在阿富汗缺乏戰略性長期合作的基礎,但兩國可以進行以具體問題和目標為導向的合作。

   趙華勝  復旦大學國際問題研究院教授

DOI: 10.19422/j.cnki.ddsj.2017.10.010

在總統更換八個月后,美國的阿富汗和南亞戰略終于有了輪廓。2017年8月21日,美國總統特朗普就阿富汗和南亞問題發表講話,宣布了美國的新阿富汗和南亞戰略。

阿富汗既是中國的鄰國,又是中亞、南亞、西亞的地理中心,它在中國的安全和絲綢之路經濟帶建設中都占有重要地位。美國的新戰略關系到阿富汗形勢的發展,也將影響中國在阿富汗的戰略存在和絲綢之路經濟帶的建設。對此,中國需要進行客觀的評估,并做出恰當的反應。

美國奧巴馬政府的阿富汗遺產

自2001年小布什政府發動阿富汗戰爭以來,如何結束戰爭成了此后美國三任總統的難題。

2009年3月,奧巴馬在就任總統兩個月后,提出了美國對阿富汗和巴基斯坦的新戰略”,試圖結束阿富汗戰爭,解決阿富汗問題。新戰略的目標是打敗基地組織。奧巴馬政府提出了一整套新思路,包括增加在阿富汗的軍力;把阿富汗問題和巴基斯坦問題整體性對待;從以軍事打擊為主轉為軍事、民事、外交并重;加強對阿富汗政府和軍隊的扶持,使其逐漸承擔起保障國內安全的主要職能;分離塔利班和基地組織,重點打擊基地組織;分化塔利班,尋求與塔利班溫和派對話;尋求盟友和國際社會更多支持,等等。

不過,雖然奧巴馬的新戰略看起來很有進攻性,但其核心思想是從阿富汗撤離,新戰略的措施不過是為撤離創造條件。[1] 2011年6月,奧巴馬宣布將從阿富汗撤軍,并在2014年底前完成向阿富汗移交作戰職責。屆時美國將在阿富汗僅保留少量部隊,主要任務是訓練阿富汗軍隊。[2]

2014年是阿富汗形勢的重大轉折年。因為美國作戰主力在當年年底撤出,阿富汗的前途和命運面臨考驗。不過,美軍在阿富汗保留了比預定規模要大的部隊。2017年,美軍公布的其在阿富汗的兵力是8400人,而實際上是11000人。[3] 在16年的戰爭中,美軍遭受了重大人員傷亡,到2017年5月,美軍共陣亡1865人,負傷20272人。[4]

對于美國撤軍后阿富汗形勢的發展,各方面曾有不同的預測,也存在不同的評估。現在看來,一方面,阿富汗形勢確實在向惡化方向發展。根據美軍方資料,現在阿富汗和巴基斯坦約有20個有威脅的反叛和恐怖組織,包括塔利班、哈卡尼網絡、基地組織、伊斯蘭國”(ISIS)。[5] 2014年底美國從阿富汗撤軍以來,阿富汗境內恐怖活動頻發,首都喀布爾都不得安全,塔利班甚至一度攻占北部重鎮昆都士,在阿富汗引起巨大震動。另一方面,在美軍主力撤走后,阿富汗也沒有出現許多人所預測的大崩潰。阿富汗政府雖然脆弱,但依然存在,塔利班未能奪取國家政權,阿富汗政府也沒有陷入失去控制的大混亂。根據美國的評估,在阿富汗的407個區中,塔利班控制著11%,阿富汗政府控制著60%,還有29%處于雙方的拉鋸爭奪中。[6]

簡而言之,美國在阿富汗看不到曙光,但也沒有崩盤。美國進無希望,退不甘心,陷入進退兩難的處境。

特朗普政府的阿富汗新戰略

特朗普就任后,阿富汗問題是其無法回避的尖銳問題。阿富汗戰爭是美國歷史上持續時間最長的戰爭,并且沒有取得勝利。特朗普亟須在阿富汗問題上制定政策,做出選擇。因此,特朗普就職后不久,就要求美國國防部和國家安全部門拿出可供選擇的方案。特朗普本人承認,他最初的本能是從阿富汗完全撤出,不再用美國的金錢填補這個無底洞。但在阿富汗問題上,他少有地沒有固執堅持他在競選時的主張。

美國國務院將特朗普的新戰略稱之為阿富汗和南亞戰略”,在名稱上與奧巴馬的美國對阿富汗和巴基斯坦的新戰略”有所區別。

特朗普新戰略的思想前提是:美國認為阿富汗反恐是美國全球反恐戰略的一部分,阿富汗仍可能對美國安全造成重大威脅;美國保持對阿富汗的承諾,包括繼續支持阿富汗國家安全力量建設,繼續向阿富汗提供援助;美國不重犯在伊拉克快速撤軍的錯誤,不從阿富汗快速撤離,因為快速撤離將產生美國不能接受的后果。

新戰略的核心是防止阿富汗重新成為威脅美國安全的策源地。美國在阿富汗的基本目標是保證不出現顛覆性局勢;摧毀在阿富汗的基地組織、伊斯蘭國”等恐怖主義組織;不追求戰勝塔利班,而是使塔利班無望獲勝,阻止塔利班奪取全國政權,逼迫塔利班走向談判桌;不在阿富汗推行美國模式,不要求阿富汗按美國的理念進行國家建設,準備接受阿富汗政府和塔利班共同商議的任何國家治理形式。[7]

新戰略實施的基本途徑是向阿富汗增加兵力,美軍可能重新投入地面作戰;采取政治、經濟、外交的綜合方式;提高阿富汗政府軍的能力;要求北約和國際伙伴提供更多支持;對巴基斯坦施加壓力,迫使巴基斯坦不再為塔利班和恐怖組織提供庇護地”;加強與印度的戰略合作,并要求印度提供更多資金援助,等等。[8]

新戰略在策略上的最大改變是采用新的指導原則,即以實際需要決定政策和行動, 不預設限制。這意味著如果認為必要,美國可以采取任何戰術性政策和行動。這一原則將不僅體現在美國在阿富汗駐軍的人數和期限上,美國外交也將采用這一原則。[9] 同時,新戰略授予軍事部門更大的自主行動的權力,放開了戰場軍事指揮官的手腳。

與奧巴馬的新阿巴戰略相比,特朗普政府的新戰略不是根本性的戰略更替。它雖然有一些理念和具體目標的變化,但主要的不同是在策略和操作層面。

奧巴馬和特朗普阿富汗戰略的核心都是不放棄”阿富汗,同時在體面地撤出后仍能保證阿富汗不發生顛覆性局面。認為美國留下在阿富汗的爛攤子一走了之的判斷還沒有被證實,即使是有此意的特朗普在執政后也改變了主意。

奧巴馬和特朗普的阿富汗戰略都以阿富汗政府與塔利班開展和談為最終的解決出路。奧巴馬戰略曾把希望寄托于塔利班的溫和派”,而特朗普戰略中已不區分溫和的”和強硬的”塔利班。與伊斯蘭國”等恐怖組織相比,塔利班不僅相對溫和”,而且也沒有強烈的擴張性。奧巴馬政府先是大舉向阿富汗增兵三萬,此后又宣布在2014年底前大舉撤軍。不管是增兵還是撤軍,都沒有使塔利班與阿富汗政府認真和談,而安全形勢卻越來越差。這迫使奧巴馬政府在其執政后期調整政策,暫停撤軍。特朗普主要是在這一點上采取了不同的策略,對美軍在阿富汗的規模、期限和作戰方式都不加限制。它不以戰勝塔利班而是以不使塔利班取勝為目標,目的是打掉塔利班奪取政權的希望,讓它感到與其將長久地棲身于政治的郊野,不如分享部分中央權力,從而走向談判桌。

奧巴馬和特朗普的阿富汗戰略都重視印度和巴基斯坦的作用,在對它們的角色定位和分配上也相似,都是以印度為地區戰略伙伴和依托,以巴基斯坦的合作為解決阿富汗問題不可缺少的鑰匙。但特朗普采用的是挺印壓巴的做法,對巴基斯坦采取粗暴和最后通牒的方式,強迫巴基斯坦滿足美國的需求。

特朗普的阿富汗新戰略強調只追求安全目標和共同利益,不以阿富汗國家建設為己任,不用美國理念改造阿富汗。如此強調非意識形態化”確實是特朗普新戰略的一個特點。在奧巴馬時期,美國雖然贊同阿富汗政治和解進程的阿人主導、阿人所有”原則,但阿富汗現行憲法和民主的阿富汗是民族和解和國家建設的基礎。雖然在實踐層面,很難相信阿富汗政府會放棄現行憲法的框架,同意倒退回非世俗政權的宗教國家,但從理論上說,從特朗普的新戰略可以推導這樣的結論,即現行憲法可以不再是政治和解和國家建設的框架基礎。按美國國務卿蒂勒森的解釋,阿富汗政府與塔利班的談判沒有前提條件,只要不對美國構成威脅,它們準備采取的任何國家模式都可以接受。[10] 

可以預測,特朗普的新戰略能夠帶來一些戰場上的正面成果,但問題在于它能否轉化為政治成果,并使塔利班坐到談判桌前。塔利班對形勢有自己的判斷,也有自己的邏輯和思維方式,它未必會按美國所設計的路子走。

不過,在不單是美國新戰略而是綜合因素的作用下,塔利班與阿富汗政府進行談判的可能性不能排除。塔利班與阿富汗政府已經在2015年7月舉行過會談,后因塔利班領導人死亡的原因未能繼續,但這已經說明談判不是不可能的。伊斯蘭國”武裝進入阿富汗也是重要因素,它成了與塔利班爭奪阿富汗的有力競爭者和對手。此外,中國、巴基斯坦、俄羅斯以及其他地區國家也在推動塔利班與阿富汗政府的和解,這也是重要的推動力。

一個尚無答案的問題是:如果新戰略不成功,特朗普將怎么辦?

特朗普期望新戰略迅速實施并立竿見影。但新戰略達不到其所期望的效果是大概率事件。特朗普說他接手的阿富汗是個爛攤子,但他自詡是解決問題的能手,也就是說他能夠解決阿富汗問題。新戰略成敗首先面臨三個方面的檢驗:一是塔利班是否會同意議和;二是巴基斯坦愿否滿足美國的要求;三是阿富汗政府能否進行認真的改革。特朗普表示美國不開空白支票,也不承擔無限責任,美國的耐心是有限度的。[11] 這意味著如果新戰略失敗,特朗普可能改弦易轍。新戰略反映的基本是美國軍方的判斷和方案,[12] 如果特朗普放棄新戰略,除了拋棄阿富汗或拋棄阿富汗現政府外,似乎很難有與其新戰略截然不同的選擇,如果有的話只能是回到特朗普最初的本能”想法。但美國會這么做嗎?若如此,阿富汗和地區地緣政治格局必將發生重大震蕩和改觀。而如果不放棄新戰略,阿富汗又將陷于僵持和膠著,美國還將回到進退兩難的狀態。此外,特朗普團隊乃至特朗普本人都有較大的不穩定性,他們提出的政策能否長期實施也存疑問。

中國對阿富汗局勢的判斷和應對

對中美在阿富汗問題上利益和立場的異同,需要有客觀準確的判斷;對在阿富汗問題上應與美國如何相處,需要有合理的選擇。

中美整體上存在戰略互疑和競爭,對阿富汗問題也存在不同的認識和想法,但兩國在阿富汗問題上的利益和立場實際上有很多相近之處。

中國和美國都支持阿富汗政府,都把阿富汗政府作為重建的依托和安全的支架。中美在阿富汗有相近的安全追求,都認為阿富汗穩定符合本國的安全利益,都是以維持阿富汗安全穩定為基本目標。

在阿富汗問題的最終出路上,中美在認識上也沒有原則性差異,兩國都把政治和解作為最終途徑。習慣的看法認為,美國是想用軍事手段解決問題,不采用或不重視政治手段。事實上,美國在奧巴馬時期已經發生轉變,推動塔利班與阿富汗政府的政治和解已是美國的政策。特朗普的新戰略也繼承了這一政策。美國的軍事手段現在主要是服務于推動政治和解。

在阿富汗政治和解的原則上,中美的差異已大大縮小。中美都認同阿人主導、阿人所有”的原則。特朗普阿富汗新戰略明確表示,放棄用美國的理念改造阿富汗,準備接受阿富汗人民選擇的任何國家治理方式,這與中國尊重阿富汗人民自主選擇的生活道路、不把外來模式強加于阿富汗的主張已沒沖突。在對待這一地區的反政府和恐怖主義組織上,中國和美國的認識也已比較接近。中國一直把塔利班作為一種政治存在看待,認為它是一種政治和社會力量的代表,并且將長期存在。美國現在對塔利班也已區別對待。它把基地組織、哈卡尼網絡、伊斯蘭國”等稱為恐怖組織,而把塔利班稱作反叛組織”。這種定性上的變化為美國接受塔利班的政治合法化埋下了伏筆。

特朗普阿富汗新戰略對中國既有負面影響,也有某些可能的有利方面。從負面影響來說,新戰略強化了美國在阿富汗的軍事存在,并為它的長期化提供了政治背書。

美國在阿富汗的長期軍事存在不符合中國的戰略安全利益。這使美國在中亞、南亞、西亞的中心地區獲得了軍事立足點,為美國提供了有力的地緣政治杠桿,可以作用于中、南、西亞地區以及俄羅斯和中國。美國軍事存在還從西北方向對中國形成潛在的戰略牽制,中美關系一旦出現嚴重事態,它就會成為對中國戰略包圍中的一環,是中國戰略安全的潛在隱患。另外,美國挺印壓巴的政策有可能造成印巴矛盾加劇,增大南亞地區政治分裂和對抗的風險,助推地區動蕩和不穩定。從另一個角度看,在理論上也可以設想另一種可能,即在美國的壓力下,在阿富汗問題上形成美印巴三邊機制。

從有利的方面來看,美國阿富汗新戰略有助于抑制塔利班,打擊基地組織,阻止伊斯蘭國”在阿富汗扎根,這符合中國的安全利益。如果這能穩定阿富汗不斷惡化的局勢,將有利于中國的周邊安全環境,也有利于一帶一路”建設。美國阿富汗新戰略試圖使塔利班走向談判桌,這對中國推動阿富汗政治和解的努力也是一種助力。

雖然中國不希望美國在阿富汗長期駐軍,但在當前形勢下,中國的政策不應是迫使美國迅速離開,尤其是不應使美國現在就在政治上甩包袱。一方面,美國是阿富汗問題的刺激因素;另一方面,美國的參與對解決阿富汗問題仍有重要作用。阿富汗的國家安全最終需要阿富汗軍隊自己守衛,但現階段美國是阿富汗政府和武裝力量的最大財源。[13] 如果這一來源斷掉,阿富汗政府和軍隊將很難支撐下去。而阿富汗政府和軍隊一旦支撐不下去,阿富汗勢必大亂,伊斯蘭國”和基地組織必將借機發展,國家政權也有重新落入塔利班之手的可能。

美國阿富汗新戰略奉行實用主義,其變化性和不確定性會很大。在美國認為需要改變的時候,并不會顧及他國的利益,且美國對中國、俄羅斯、伊朗等國都抱有某種戒心,并不將其視為戰略伙伴。因此,中美在阿富汗不具備長期、全面、穩定的戰略性合作的基礎。但這不否定中美在阿富汗可以也應該合作,只是這種合作主要是以具體問題和具體目標為導向。

當前,中美在阿富汗合作的最主要方面應是促成阿富汗政府與塔利班的和談,重新啟動阿富汗政治和解進程。中美在推動阿富汗政治和解中是特別重要的角色,兩國都是阿巴中美四方小組的成員,也都出席了阿富汗政府與塔利班的首次談判。中國與阿富汗政府關系良好,與巴基斯坦關系密切,與塔利班不曾刀槍相見,又有強大的經濟杠桿,因此,在推動阿富汗政治和解進程中,中國具有比其他大國更有利的條件。在這方面,美國阿富汗新戰略將需要中國的合作,特別是在新戰略受挫或與巴基斯坦關系搞僵的時候。中美有必要就如何促成阿富汗政治和解進程重新啟動加強磋商,增強協調和互動,開展更有效的合作。

反恐合作必不可少。當前中美在阿富汗反恐合作的重點應是清除伊斯蘭國”,摧毀基地組織的基礎,遏制恐怖勢力壯大,阻止恐怖勢力向周邊地區蔓延。中國不參加美國在阿富汗開展的軍事行動,中美反恐合作的形式主要是在不同地區的相互協作、情報信息交流、網絡反恐、金融反恐、禁毒、防止大規模殺傷性武器擴散以及在地區和國際層面上的政治協調等。

此外,中美在幫助阿富汗國內經濟建設和地區基礎設施聯通中也有合作的可能。盡管特朗普阿富汗新戰略有甩掉阿富汗經濟包袱之意,但國內經濟建設和基礎設施聯通有利于阿富汗的經濟自立,也是阿富汗長期穩定的重要基礎,這有利于美國阿富汗新戰略目標的實現和維持。美國有經濟能力,也有國際動員和組織的能力,而且幫助阿富汗經濟建設和地區聯通也曾是美國的目標。中國應推動特朗普政府繼續這一政策。

【本文由上海市高原學科(上海政法學院)資助】

責任編輯:張凱

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[1] 趙華勝,《美國新阿富汗戰略及評估》,載《復旦學報》(社會科學版),2009年第6期,第8頁。 

[2] Remarks by the President on the Way Forward in Afghanistan, June 22, 2011.http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/06/22/remarks-president-way-forward-afghanistan 

[3] Afghanistan Force Management Accounting Change Emphasizes Transparency, Aug. 30, 2017.https://www.defense.gov/News/Article/Article/1295647/afghanistan-force-management-accounting-change-emphasizes-transparency/

[4] Enhancing Security and Stability in Afghanistan, July 2017.The Department of Defense, Report to Congress In Accordance With Section 1225 of the Carl Levin and Howard P. “Buck” McKeon National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2015 (P.L. 113-291), as amended. p.25. https://www.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/June_2017_1225_Report_to_Congress.pdf

[5] [4]

[6] Krishnadev Calamur, Is Trump Right About Afghanistan? Aug 3, 2017. https://www.theatlantic.com/international/archive/2017/08/trump-afghanistan/535788/

[7] Rex W. Tillerson, Secretary of State, Strategy in Afghanistan and South Asia, August 22, 2017.https://www.state.gov/secretary/remarks/2017/08/273577.htm

[8] Remarks by President Trump on the Strategy in Afghanistan and South Asia, August 21, 2017.https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/08/21/remarks-president-trump-strategy-afghanistan-and-south-asia

[9] [7]

[10] [7]

[11] [7]

[12] [4]

[13] 阿富汗國防安全力量的財政主要通過阿富汗安全力量基金the Afghanistan Security Forces Fund來保障。2017年美國國會批準給AFSS的撥款是42.6億美元,2018年特朗普提出的預算申請是49.37億美元。2005年以來,美國共向ASFF提供650億美元。2016年,阿富汗政府為阿國防安全力量提供的財政支出是3.87億美元,2017年為4億美元。 同[4]

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