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海灣國家合作委員會將何去何從? ——探析卡塔爾斷交風波對其影響

時間:2017-10-12 作者:王瓊 來源:《當代世界》2017年第10期


導語:卡塔爾斷交風波發生于海合會成員國之間,是近年來海合會內部發生的第二次重大危機。目前的局勢已經嚴重破壞了海合會各成員國多年來在政治、經濟和社會上所取得的合作成果。無論此次危機將如何收場,海合會都必須加緊完善自身的爭端解決機制,否則每一次成員國之間的爭端都有可能直接動搖其存在的基礎并破壞其現有合作成果。

作者及單位:王瓊  中國社會科學院西亞非洲研究所副研究員

原文刊載于《當代世界》2017年第10期,注釋略

DOI: 10.19422/j.cnki.ddsj.2017.10.015

 

2017年6月5日,沙特、阿聯酋、巴林、埃及、也門、利比亞六國及南亞的馬爾代夫、非洲的毛里求斯分別宣布與卡塔爾斷絕外交關系,以抗議卡塔爾支持恐怖主義活動并破壞地區安全局勢,這成為卡塔爾斷交風波”的開端。目前,事件仍在繼續發酵,雙方堅決不做讓步,成為中東近些年來最嚴重的外交危機。在以上的國家中,沙特阿拉伯、阿聯酋、巴林、卡塔爾同屬于海灣國家合作委員會(Gulf Cooperation Council,簡寫:GCC,以下簡稱海合會”)的成員國,這無疑為海合會的未來走向蒙上了一層重重的陰影。 

海合會的成立及發展

一、海合會的成立

1981年5月25日,沙特、巴林、科威特、阿曼、卡塔爾、阿聯酋六國于沙特首都利雅得簽署協議,正式成立海合會。其成立的基礎是:伊斯蘭宗教信仰下相似的政治體制(均為君主制國家)、地理上的相近性、命運上的關聯性以及各國共同追求的目標。目前其面積為267萬平方公里,通用語言為阿拉伯語。海合會各成員國的石油儲量都十分豐富,均為其經濟命脈,這樣的特點一方面為海合會的成立提供了充分的經濟同質性基礎;另一方面,各成員同為產油國,必然在石油貿易上存在競爭和摩擦,為海合會的內部埋下了潛在的紛爭因素。

根據海合會憲章第四條,海合會的基本目標是在各領域促進協調、一體化和相互聯系,加強各國人民之間的紐帶,在經濟、財政、貿易、海關、旅游、立法、行政和科技等領域上推行相似的規定,并促進各國設立科研中心,創建合資企業,推動民間合作。

二、海合會成立以來發揮的主要作用

一是經濟上,在海合會的促進下,各成員國所取得的合作成果頗為豐碩。他們之間不僅建立了相對完善的內部統一市場和海關聯盟,還正在向建立統一貨幣的貿易體系前進。截至2014年,海合會各成員國的GDP總量約為1.6萬億美元,人均GDP約3.4萬美元。截至2016年,海合會各成員國共持有美國國債約2250億美元。

二是政治上,海合會促進了各成員國之間的睦鄰友好與合作關系,也在早期有效地應對了來自伊朗和伊拉克的威脅,維護了地區安全與穩定。此外,海合會還一直發揮著彌合各成員國之間的政治分歧的作用,以保護目前所取得的重大經濟成果。在卡塔爾斷交風波之前,盡管各成員國曾在領土或者外交政策上產生過政治分歧及爭端(例如沙特和卡塔爾間的領土糾紛、天然氣糾紛等),但從未斷絕與其他成員國的服務與商品流通,或者限制其他成員國公民入境等情況。

三是軍事上,海合會成立了半島防御力量(Peninsula Shield Force)。其設立的初衷是為了保護六個成員國的國家安全,當其中一國受到攻擊時,半島防御力量必須立即做出應對。 阿拉伯之春”爆發后,半島防御力量首次干預了成員國的國內局勢。在巴林的王權受到嚴重威脅時,應巴林國王阿勒薩利赫的請求,主要由沙特、阿聯酋的部隊構成的半島防御力量迅速進入巴林,以保護巴林的關鍵和戰略軍事設施不被外部勢力破壞為由,迅速穩定了巴林的局勢,使得海合會所有成員國在阿拉伯之春”的侵襲中巋然不動。 

阿拉伯之春”后海合會面臨的兩次重大危機

一、第一次重大危機

2014年3月5日,沙特、阿聯酋和巴林暫停與卡塔爾的關系,理由是卡塔爾支持穆斯林兄弟會(Muslim Brotherhood,簡稱穆兄會”),這一組織被沙特阿拉伯和阿聯酋定性為恐怖組織”。卡塔爾被指違反了2013年海合會的安全協議,未能承諾不干涉海灣合作委員會成員國的內部事務,以及對敵意媒體”進行庇護。

實際上,該安全協議具有高度秘密性,并且是為應對阿拉伯之春”而簽訂。而當時,穆兄會恰恰是乘著阿拉伯之春”的東風興起并掌控了埃及的政權,這被沙特等海合會國家視為破壞地區政治穩定的重大威脅。

但是,與其他海合會國家不同,在對外關系上,卡塔爾對阿拉伯之春”持支持態度,因而也支持穆兄會。在沙特等國家撤回大使后,當時卡塔爾的應對方式相對緩和,宣稱并不會相應地撤回己方的大使,并表示愿意同海合會相關成員國保持良好的關系。

雖然此次危機一度陷入僵局,并持續了八個月,但各國政府除了在外交上打口水戰”,實質上并沒有采取其他的制裁措施與反制裁措施,各國的經貿和人員往來仍然保持正常,沒有對海合會達成的統一市場、海關聯盟等機制造成沖擊。

當時,恰逢伊斯蘭國”恐怖活動正盛,并引起了國際社會的警覺。包括沙特在內的中東國家感受到了強烈的外部威脅,故而認為有必要在海合會內部擱置爭議,共同致力于維護地區安全。2014年11月16日,沙特、阿聯酋和巴林同意將各自的大使送回多哈。這些國家與卡塔爾達成了一份補充協議,內容上進一步明確了不得支持穆兄會以及也門的反政府武裝等規定。然而卡塔爾卻認為,此次危機并沒有損害自身的外交政策,其仍然可以做到一方面與海合會成員國保持良好關系,另一方面也可以與其他伙伴”友好往來。


卡塔爾斷交風波”仍在持續發酵,成為中東近些年來最嚴重的外交危機。圖為卡塔爾首都多哈市中心風景。

二、卡塔爾斷交風波”是第二次重大危機

2017年6月5日,第二次重大危機發生。這次危機的開端即以斷交”的激烈方式進行,并且后續逐漸斷絕了經濟、社會和人員方面的所有往來。這次危機的起因實際上與上一次基本相同,即以沙特為首的多國指控卡塔爾違反了2013年和2014年簽署的安全協議,并與伊朗保持良好關系,干預他國國內事務等。卡塔爾則主要認為沙特等國家的行為是在挑戰卡塔爾的主權,企圖以斷交和多方位的制裁和封鎖來迫使卡塔爾屈服。

目前的卡塔爾斷交風波”可以說是上一次危機在潛伏后的又一次爆發。而第二次重大危機與第一次重大危機的主要不同在于,其直接破壞了海合會多年以來構建的合作基礎,包括直接破壞了海合會內部已經建立起來的統一內部市場、海關聯盟等重要成果。

三、兩次危機的共性原因

雖然兩次危機背后的具體原因有其各自的特性,但這兩次危機具有高度的關聯性,其共性原因值得我們進行分析思考。

一是卡塔爾特立獨行的外交政策。卡塔爾是一個頗具壯志雄心”的國家,其外交政策高度重視自身的主權獨立性。卡塔爾外交部部長哈立德··穆罕默德·阿提亞曾對外宣稱:卡塔爾選擇不待在歷史的支線上……我們要在世界事務中擔當重要角色,與各國保持交流,調停沖突,致力于解決暴力沖突,并且照顧難民。”為此,卡塔爾的外交政策將建立在兩個原則上:第一是獨立,第二是支持民族自決權、正義與自由。這就可以看出,為何在阿拉伯之春”后,卡塔爾對各國國內爆發的民主運動”持支持態度。這種外交政策顯然與以沙特為首的其他海合會成員國外交政策背道而馳。

而且,第一次重大危機的解決,也讓卡塔爾認為自己具備足夠的政治智慧來同時與各沖突方保持良好的關系,同時保持自身的獨立性。然而事實是,當第二次重大危機來臨時,這種特立獨行的外交政策卻將其拖入與沙特等國家全方位的外交風波中。

二是海合會缺乏有效的爭端解決機制。從兩次重大危機中可以看出,海合會并不存在有效的爭端解決方式。每當爭端發生時,爭端的成員國之間的對話方式停留在國與國直接口水戰”,包括利用媒體相互抨擊,而海合會并沒有作為一個地區組織發揮調停作用。第一次重大危機結束以后,各方簽署的補充協議以機密的形式存在,也不存在確保協議得到執行的后續機制。也就是說,海合會目前既不能充當一個對話的平臺,也不能成為爭端解決方案的執行機構。一旦出現爭端,只能由其成員國之間自行調停,這樣的模式不僅效率低下,還使得海合會本身很難抵御成員國之間重大危機的不利影響。 

海合會在危機中的出路

一、危機不會導致海合會解散

海合會成立至今已經有36年的歷史,在此過程中,各成員國除取得了上文提及的重大政治、經濟和社會合作成果外,也順利解決了許多難以解決的重大爭端。例如,在2001年3月,卡塔爾與沙特等國家解決了長期存在的領土糾紛。在2008年,卡塔爾和沙特又就領土的最終劃界問題達成一致。而且,自2017年6月斷交風波以來,沙特等國并未與卡塔爾斷絕在經濟上占據命脈地位的油氣資源貿易(如站在沙特一邊的阿聯酋并未切斷油氣管道)。所以,卡塔爾和沙特等國之間并不存在無法調和的結構性矛盾,其核心利益是趨同的。而且,客觀上來講,除沙特以外,其他國家由于自身先天過于弱小,無法在政治上擺脫對海合會的依賴。

因此,海合會的存在仍然被各成員國珍視。目前,雖然海合會成員國內部之間發生了斷交,但斷交各國卻十分默契”。一方面,沙特等國并未提出將卡塔爾從海合會中除名;另一方面,卡塔爾也沒有主動提出要退出海合會。所以說,此次危機之后,海合會需要吸取危機帶來的教訓,更加科學地完善自身的組織體系,尋求符合自身情況的出路。


2017年5月21日,在沙特阿拉伯利雅得,美國總統特朗普出席與海灣阿拉伯國家合作委員會(海合會)成員國領導人舉行的會議,就海灣地區安全形勢和雙邊關系進行磋商。 


二、推動危機解決的重要因素

危機的解決需要一個平臺,至少是一個第三國進行居中調解。海合會成員國之外的其他國家,唯一能承擔起該角色的就是美國。然而,就目前事件發展情況來看,美國在此次爭端中發揮作用十分有限。此次斷交風波的產生恰恰是發生在美國新任總統特朗普對卡塔爾進行國事訪問之后。據美國前任駐阿曼大使加里·格雷波評價,當前新組建的美國領導層缺乏足夠的外交技能來協調解決這樣的爭端,而且可以看出,特朗普總統的施政綱領中并沒有解決海合會成員國之間爭端的意圖。

所以,危機解決的關鍵平臺仍然是海合會本身。海合會雖然缺乏明確的爭端解決機制,但是仍然可以作為提供對話的平臺。發生上述兩次重大危機時,在海合會成員國中,科威特和阿曼一直都是置身事外。實際上,科威特和阿曼長期在海合會中扮演居中調解的角色,促成成員國間各種爭端的解決,并且與沙特和卡塔爾雙方都保持著十分友好的關系。目前,科威特正在積極推動爭端雙方的對話,試圖調解爭端。而阿曼則處于配合的角色,努力避免危機的進一步升級。但是,此次以沙特為首的國家表現十分強硬,使得科威特幾乎沒有回旋的余地,只是充當傳聲筒的角色。[8] 因此,多次嘗試的居中調解舉步維艱,還需要尋找更加有效的渠道。

既然兩次危機具有高度關聯性,不妨從第一次危機的解決方式中去尋找可供借鑒的出路。2014年,第一次重大危機發生時,海合會成員國召開了臨時會議以共同協商解決爭端雙方的分歧,雖然當時的談判一度面臨僵持,但還是趕在第35屆海合會峰會前夕解決了爭端。而且,在35屆海合會峰會上,卡塔爾表明了該會議是真正和解的里程碑,未來將繼續加強各成員國之間的交流與合作。[9]那么,對于本次危機,海合會同樣能夠以召開臨時會議的形式促進爭端雙方進行對話和談判。而且,無論成員國之間的關系及中東和世界的環境如何變化,海合會自1981年成立至今從未間斷過召開峰會。所以海合會峰會對于各成員國都意義重大,是一個相對成熟可靠的對話機制,下一屆峰會的召開也是促進爭端解決的重要契機。

即便海合會無法化解卡塔爾斷交風波,海合會也不會就此解散。上文已經論述,海合會的存在基礎牢固,具備充分的政治和經濟必要性。而且沙特在海合會中扮演著核心的角色,其絕對不會允許苦心經營的海合會因為卡塔爾斷交風波而毀于一旦,并且沙特有足夠的影響力把除卡塔爾之外的其他成員國緊密聚集在海合會之內。如果卡塔爾最終退出海合會,其將以沙特為核心建立更加單極化的組織,向政治、經濟、軍事、社會全方位的聯盟發展。 

結 語

海合會已經接連遭遇兩次重大危機,充分暴露了自身缺乏爭端解決機制的巨大弊端。為此,海合會的注意力應當不僅僅是追求政治經濟合作與一體化,還應當從這些危機中汲取教訓,充分認識內部成員國之間的分歧,并相應地設置必要的爭端解決機制。本次的危機既是一種挑戰,也是一種機遇。如果海合會能夠充分承擔起對話平臺的角色,促進危機解決,這將為未來進一步構建爭端解決機制奠定良好的實踐基礎,否則海合會仍然難以經受下一次成員國爭端的沖擊。

(責任編輯:蘇童)

 

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